公共经济视角下江苏省乡村建设问题研究

        近几年, 乡村发生了翻天覆地的变化, 江苏省乡村振兴战略的实施取得了一定成效, 但也反映了一些问题。基于公共经济学的视角, 中机院运用实地调研和理论研究相结合的方法, 调查了2018年江苏省乡村建设整体取得的农业增效、农民增利、农村增美的成效, 结合南京市实际案例, 分析南京市乡村建设存在的资金使用不规范、工程建设不到位、后期发展不景气问题, 提出规范资金使用, 单点精细化、全局统筹化建设, 提高乡村居民参与度, 建立长期规划、健全长效管护等规划建议, 以期更好地推进江苏乡村振兴战略的实现。
 

 

        一、引言

        为积极响应乡村振兴战略的党的号召, 江苏省从增加农民收入、建设美丽乡村、完善农村基础公共服务设施等不同方面确定了十项重点建设工程逐步推进, 为争取到2020年完成“农村高水平全面实现小康”的蓝图打下扎实基础。
 

        江苏省乡村建设起步较早, 经济也走在全国前列, 研究江苏省的乡村建设有较大的经济和示范意义, 另外, 南京作为省会城市比较具有代表性, 加上笔者的家乡正好靠近南京市选取的第一批省级试点:高淳区东坝镇垄上村, 有丰富的实地调研经验, 因此选取南京市为案例具体分析。本文从近四年江苏省公共预算支出的构成分析发现, 乡村建设是投资重点, 于是调查了2018年江苏省乡村建设的整体成效, 又以南京市为例具体分析了一个市的乡村建设进展与存在问题, 并提出了自己的规划建议以期建设更美的家乡、更好地推进江苏乡村建设。

 

        二、近四年江苏省公共预算支出分析

        通过江苏省统计局发布数据, 整理2015年到2018年江苏省预算执行情况以及2019年预算草案中一般公共预算支出相关数据得下表：

        从整张表中可以看出, 历年来教育支出在一般公共预算支出占比最大, 如果不考虑教育支出, 2018年占比较大的依次是城乡社区事务占比14%、社会与保障就业占比11%、一般公共服务占比9%、农林水事务占比8%, 其中, 城乡社区事务支出从2016年起每年都约有100亿元的增长量, 2019年的预算数比2018年的执行数增加了119.31亿元, 是所有项目中增加量最大的, 由此分析近四年江苏省公共预算支出执行的有以下三个重点：
 

        一是重点关注“三农问题”, 大力推进乡村建设。据初步统计, 2019年第一季度江苏省各地用于保障“三农”投入的地方财政预算累计达159亿元, 并且在“三农”问题上的公共预算支出在不断增加。全省在机构改革中进一步明确乡村振兴组织牵头部门与领导机构, 出台考核政策, 使得乡村振兴有效落实。二是重视保护自然环境、修复生态问题。农林水事务的大部分支出用于了耕地地力保护、森林培育、水利工程建设等自然资源的保护与修复。三是致力于改善民生问题。2018年全省75%以上的一般公共预算支出用于保障民生, 省级财政民生支出高达约80%, 密切关注人民群众日益增长的美好生活需要, 对教育、养老、就业等人民重点关注的方面加大投入, 使社会保障体系更加完善。

        三、2018年江苏省乡村建设整体成效

        (一) 农业增效

        农业生产成果颇丰, 2018年江苏省生产粮食总量达到3660.3万吨, 同比增长1.4%;平均每亩生产粮食445.6公斤, 同比增长2.3%, 增长了10.1公斤。农业机械化水平的提高带动农业效率的提高, 高效设施农业面积占比达19.6%, 高标准农田占比达61%, 农业综合机械化水平达84%, 农业科技进步贡献率提高到68%。

        (二) 农民增利

        这里的“利”主要有两部分:农民私有的 (即农民收入) 和公有的 (即乡村公共服务基础设施) 。

        首先, 2018年江苏省农村居民人均可支配收入20845元, 同比增长8.8%;城镇居民人均可支配收入47200元, 同比增长8.2%[1]。农村居民相较于城镇居民来说, 人均可支配的收入增长较快, 城乡居民收入比从去年的2.277:1缩小到了2.264:1, 在全国中算是收入差距较小的省份。

其次, 通过积极实施“四好农村路”等农村基础设施和公共服务建设行动, 截至2018年7月, 全省行政村双车道农村公路覆盖率达到75%。据第三次全国农业普查统计的结果, 2016年江苏省平均每个乡镇拥有6.6个学校、18.3个医疗卫生机构、1.8个社会福利院等单位。截止到目前, 各乡村综合文化服务中心、农村道路里程数、镇村公交开通率、区域供水率、光纤覆盖率等得到全面提升。

        (三) 农村增美

        由于美丽乡村和特色小镇的建设, 使得江苏省乡村建设在不失江苏特色的基础上取得了长足进步。在2016年末江苏省就已经达到人均公园绿地面积6.68平方米, 居全国第2位。另外, 农村人居环境整治三年行动的落实, 使得乡村“脏乱差”的现象大有改观, 城乡人居环境持续改善。2018年全省建立了3000个省级环境质量监测点和327个省级耕地质量监测点, 体现不同自然条件、土壤类型、种植制度、污染区域的综合监测网络基本覆盖了全省。

        四、案例分析:南京市乡村建设

        南京作为江苏省省会城市, 2018年执行了全省一般公共预算支出总体的13.2%, 占比最大, 因此选取南京市为深入研究对象, 接下来将对南京在乡村建设上的执行进度的调研结果进行说明, 再总结了一些较突出问题引以为鉴。

        (一) 乡村建设进度

        从2013年5月南京市乡村建设实施规划的初步制定到2017年底, 已基本建成五大示范区、村级项目494个 (完成总投资27.83亿元) , 布点村覆盖率为24%;各级财政累计投入专项资金18.76亿元, 其中:省级0.76亿元、市级6.38亿元、区级5.71亿元、镇街5.91亿元。

        2017年8月, 江宁区东山街道王家村、高淳区东坝镇小茅山脚村、垄上村、湖熟街道钱家渡村等6个村成为第一批省级试点;2018年4月, 第二批的省级试点乡村公布:江宁区的东龙村、溧水区白马镇的李巷村和位于高淳区东坝镇的大仁凹村3个村;2019年1月, 又新增8个村为第三批省级试点, 包括浦口区的星甸街道后圩、江宁区的汤山街道石地与禄口街道铜山端、高淳区漆桥镇胡家坝等。其中, 针对第一、二批9个省级试点村计划, 总共投入13.07亿元、开展了261个建设发展项目, 其中207项已经完成, 26项正在实施, 完成投资11.85亿元, 各类项目推进顺利。

        2018年, 南京市大力推进“美丽乡村”建设, 重点打造了6个田园综合体、6个省级特色田园乡村, 市级80个美丽乡村示范村、100个宜居村建设也已全部完成。截止2019年2月, 在江苏省省级特色试点乡村中, 南京市入选了17个。

        (二) 存在问题

        1. 资金使用不规范。

        仍然存在以权谋私现象, 部分单位利用过期项目甚至虚拟项目冒领乡村建设专项资金, 或者将专项资金用于其他私人用途、压缩建设所需资金实际用度。

        2. 工程建设不到位。

        由于项目工期较短、地点零散等原因, 有220个项目存在未通过公开招标方式选择施工单位、27个项目存在中标单位违规转包分包等问题。另外, 由于项目缺乏监管, 项目完成进度拖沓, 项目材料质量参差不齐, 会导致资金浪费、引发安全隐患。

        3. 后期发展不景气。

        例如, 高淳区东坝镇垄上村作为第一批省级试点, 在2017年完成初步改造之后, 短期内吸引了大批旅游观光团, “中国最美茶园”与“时光隧道”的联合打造在早春时节很受欢迎, 但是热度一过, 时间一长, 木质走廊多有损坏, 大片茶园缺少打理, 茶叶地暗藏垃圾, 与“美丽乡村”建设初衷不符, 缺乏长远发展的政策规划与动力。

        五、总结与建议

        (一) 规范资金使用

        首先, 确保广大人民群众的知情权, 上级拨放资金公示, 下级使用资金公示, 尤其是落实到村庄时, 由于一些村庄互联网意识不强, 应采取线下纸质公示, 确保资金使用和流动的透明性。其次, 在使用过程中, 应该成立专门监督、实地考察小组, 确认工程实施必要性、真实性, 记录工程开展进度, 减少冒领资金、公款私存、虚报夸大工程费用等现象。最后, 建立群众举报反馈机制, 加大对滥用资金的官员的惩罚力度。

        (二) 单点精细化、全局统筹化建设

        对于单个村庄, 应借鉴城市精细化管理理念, 将乡村细分区域、由面到线、由线到点, 实施精细化管理。土地的管理不当会导致私占未开发土地、土地所属权存在纠纷等问题, 除了土地需要精细化的管理, 环境治理、建设方案均需精细化, 因地制宜的方案可减少“村村一个样”的同质化现象。

对于一片区域, 可以联合力量打造特色, 发挥村庄集聚效应。集聚效应不明显主要是由于村庄与村庄之间缺乏交流与共享, 应该求同存异、资源整合、优势互补。

        (三) 提高乡村居民参与度

        乡村居民可以是“美丽乡村”建设的监督者、建设者、传播者。监督方面, 选取农村居民监督工程进展, 以免村官以公谋私、建设单位故意拖长工时, 造成资金浪费;建设方面, 可以广泛听取、收集当地居民建议, 以推出符合当地特色、满足村民需求的建设方案;传播方面, 鼓励居民利用当地特色自主创业, 发展民宿、农家乐等, 推广家乡特产, 提高特色田园知名度, 带动乡村经济发展。

        (四) 建立长期规划、健全长效管护

        让农民成为一份体面的职业, 农村成为一个令人向往的地方, 这应该是乡村建设的出发点, 也是最高目标。各地区政府应强化建管并重, 建立长期规划, 一项工程的结束应该是真正建设的开始, 如何让资源有效利用、源源不断的创造活力是当地政府联合广大群众需要思考的问题。另外, 应健全长效管护机制, 这要求长效的资金保障、评价考核机制, 以此建立长期的环境治理、公共服务设施维护等。（作者：史叶云）